依托资源促转型   创新强市惠民生

关于内蒙古鄂尔多斯市应对金融危机、创新发展模式的调研报告

中央财经领导小组办公室、内蒙古自治区党委联合调研组

（2009年12月5日）

　　鄂尔多斯市是全国改革开放30年开拓成功发展之路的十八个典型地区之一。2008年国际金融危机爆发后，在内蒙古自治区党委领导下，鄂尔多斯市委、市政府深入贯彻落实科学发展观，坚持把中央的方针政策同本地实际相结合，解放思想，锐意进取，不断超越自我，研究提出并认真实施了“结构转型、创新强市”的发展战略，成功地化“危”为“机”，创造了新的发展业绩。

　　一、基本思路

　　能否正确应对国际金融危机，既是对一个地区领导能力的考验，同时也是对一个地区发展模式的检验。鄂尔多斯市以新战略应对新挑战，通过进一步发挥本地资源优势，强化比较优势，实现经济平稳较快发展，交了一份比较满意的答卷。

　　改革开放前的鄂尔多斯市是内蒙古最为贫困落后的地区之一。全市8个旗区中有5个国家贫困旗、3个自治区贫困旗区。改革开放30年来，鄂尔多斯市通过科学利用优越的资源条件，高起点引进和配置生产要素，创造后发优势，实现跨越式发展，出现了翻天覆地的变化。2008年，全市地区生产总值达到1603亿元，比1978年增长了462倍。财政收入达到265亿元，增长了1393倍。城镇居民可支配收入、农牧民人均纯收入分别达到19345元和7052元，增长了68倍和35倍。三次产业结构由45∶28∶27调整到3.6：58.1：38.3，基本上实现了由农业社会向工业社会的过渡。2009年中国社会科学院发布的城市竞争力蓝皮书中，鄂尔多斯市综合增长竞争力位居全国地级以上城市第1位。

　　但是，过去的辉煌并没有使鄂尔多斯市躲过国际金融危机的冲击。从去年第四季度开始，工业增速大幅回落，2008年11月份，发电量下降25.9%，8个工业行业中5个出现负增长，煤炭、电石等工业产品价格大幅下跌，全市1/4规模以上工业企业停产。曾经川流不息、经常拥堵的运煤公路一下子变得非常冷清，连年快速增长的鄂尔多斯经济呈现下行趋势。

　　表面上看，是金融危机引发外部需求萎缩使一些资源型产品失去了市场，导致鄂尔多斯经济出现波动。但深层次看，鄂尔多斯在连续多年快速发展的同时，在产业结构、产品结构、企业组织结构以及增长方式等方面积累了一些矛盾和问题，主要是产业链条短、产业结构单一，科技水平低、缺乏自主创新能力，企业竞争力不强、抗风险能力较弱。全市停产的111户规模以上工业企业，生产经营的大都是涉及煤炭、冶金等原字号、初加工、低端化的产品。一当外部环境发生变化，这些矛盾和问题必然会集中爆发，对经济持续协调发展形成制约。

　　面对金融危机带来的冲击，鄂尔多斯市没有退缩，没有等待，而是迎难而上、大胆出击。鄂尔多斯市以科学发展观为指导，在2008年底召开市委全委会议，深入分析国际金融危机的影响，全面总结发展经验和存在的突出矛盾和问题，认为：危机是传统发展模式之“危”，是创新发展模式之“机”；尽快转变发展方式，形成新的竞争优势，才是发展面临的最大挑战；只有坚持科学发展，推进结构调整和产业转型，才是应对危机的根本出路。经过充分酝酿、深入讨论，全市进一步统一了思想，提出了“结构转型、创新强市”新的发展战略，这就是：做大做强优势特色产业，做大做优先进制造业，做大做活文化消费产业，打造具有鄂尔多斯特色的现代产业体系，推动产业结构从资源型产业为主向现代服务业和先进制造业双轮驱动转变，经济增长和要素支撑从物质资源为主向科技和人力资源为主转变，走高端发展、创新发展、多元发展的产业转型升级之路，提升鄂尔多斯经济的综合实力、核心竞争力和可持续发展能力。这一新的发展战略，是鄂尔多斯市深入贯彻落实科学发展观的新成果，同时也是鄂尔多斯市多年来发展实践的新总结和未来发展的新认识，为鄂尔多斯市转变经济发展方式、实现科学发展奠定了新基础。

　　二、主要措施

　　新思路应对新挑战，关键在于深化、细化新举措，实现在金融危机背景下的新发展。鄂尔多斯市的主要做法是：

　　第一，着眼于长期持续发展，在扩大投资的同时注重激发消费拉动的内生活力

　　一方面，继续保持必要的投资拉动力度。这些年，鄂尔多斯经济快速增长主要靠投资拉动。“十一五”期间，全市累计完成固定资产投资4000多亿元，投资拉动对地区经济增长的贡献率超过了70%。面对金融危机后出现的经济下行趋势，鄂尔多斯市继续把扩大投资作为保增长最直接、最现实的举措。一是抓住国家扩大内需的机遇，进一步加大了争取投资、争取项目的力度，提出了全年完成1500亿元的固定资产投资目标。这一目标比上年增长超过40%。二是规划提出了100个投资超10亿元的重点项目。三是与国家开发银行内蒙古分行等金融部门签订了近300亿元的贷款协议，以确保投资目标的实现。四是以资源引项目、以项目引资金，努力启动民间投资。经过多方面努力，今年1—10月份，全市已完成固定资产投资1446亿元，同比增长42.5%。从目前情况看，全年投资1500亿元的目标将超额完成。

　　另一方面，坚持把扩大消费作为拉动经济增长的新引擎。一是把文化旅游产业作为培育消费产业的重点。继续完善成吉思汗陵、响沙湾、恩格贝等旅游景区功能，挖掘历史文化内涵，推出了一批蒙元文化、草原文化精品项目，新上了一批文化娱乐设施。积极承办国内外有影响的重大会议、展览活动以及体育赛事。今年8月份，成功举办第十一届亚洲艺术节，来自亚洲16个国家的文化部长和文化官员，21个国家的政府文化演出团体聚集鄂尔多斯。这是亚洲艺术节首次在中国西部城市和少数民族地区举办，是鄂尔多斯市培育文化旅游消费产业的成功之作。

　　二是把城市建设作为扩大消费的载体。以打造百万人口城市为目标，改造旧城区，拓展新城区，实施了一大批基础设施、绿化美化、房地产开发工程。仅城市核心区就新开工建筑面积1269万平方米，相当于2005年城区建成面积的总和。

　　三是把提高城乡居民收入、完善社会保障体系作为增强消费能力、提升消费信心的根本。既让老百姓“有钱可花”，又让老百姓“舍得花钱”。预计今年全市城乡居民收入将分别比上年增加3000元和1000左右，创造当年增收额最高的历史新记录。目前全市每百户城镇居民拥有轿车33辆，商品房销售好于周边地区。1—10月份，全市社会消费品零售总额252.5亿元，比上年同期增长18.8%，增幅高于金融危机的水平。

    在投资和消费双重拉动下，鄂尔多斯的经济迅速回升。1—9月份地区生产总值增长20%，预计全年增速可超过23%。财政收入1—11月份已完成342.8亿元，全年将超过365亿元，比2008年增收超过100亿元。

    第二，着眼于创造新的发展优势，推动产业结构转型升级

　　多年来，鄂尔多斯依托丰富的煤炭资源，逐步形成了以煤炭行业为主的特色工业体系。2008年，全市煤炭产量达到2.67亿吨。煤炭行业增加值约占全市工业的60%。可以说鄂尔多斯的发展离不开煤炭工业，但受国际金融危机冲击最大的也是煤炭工业。不走“一煤独大”的发展路子，既是汲取其他资源枯竭地区发展的教训，也是开掘新的发展机会的关键。

　　鄂尔多斯市把煤炭工业的升级作为结构调整的首选，着力推动资源型产业向深加工和高端化转型。循着产业延伸、产业升级之路，大力发展煤—焦、煤—气、煤—肥、煤—醇等多种化工产业链。久泰集团100万吨甲醇等一批煤化工项目开工，目前的能源化工生产能力已超过了1000万吨。最具有战略意义的是，投资125亿元年产108万吨成品油的神华煤直接液化生产线、投资29亿元年产16万吨合成油的伊泰煤间接液化生产线今年年初相继出油。这不仅在技术上实现了国内首创和世界一流，而且为解决我国石油这一战略性资源短缺问题提供了有益经验，同时也标志着鄂尔多斯煤化工产业升级的新突破。目前，两条生产线的试运行基本正常，技术路线切实可行，投资者的积极性大增。鄂尔多斯的煤制油生产显示出了良好的前景。

　　鄂尔多斯市总结一些地方因资源而兴、因资源而衰的教训，认为“鸡蛋不能装在一个篮子里”，依托资源而又不依赖资源，既注意做大做强资源型产业，又大力向非资源型产业进军，同时还努力把握世界产业发展方向和新一轮经济增长的特点，多元并举，协调发展。依托库布其沙漠和毛乌素沙地，大力发展太阳能、风能、生物质能等新能源和可再生能源，规划建设了新能源产业区，美国第一太阳能公司与杭锦旗签署了2000兆瓦太阳能光伏发电合作项目，该项目建成后将成为世界最大的太阳能开发利用项目。把装备制造业作为推进产业多元化发展的重要切入点，抓住国际国内产业转移调整的有利时机，开发建设了东胜装备制造业园区、康巴什汽车工业园区和伊旗装备制造业基地，并取得了显著成效。目前，东胜装备制造业园区已引进项目21个。其中总投资70亿元的精工恒信重型卡车项目、总投资55亿元的盾安集团风电整机项目、总投资50亿元的路明科技集团“LED新光源及显示产品”项目均已开工建设。康巴什汽车工业园区除了华泰汽车集团年产5万辆SUV汽车项目已正式生产外，一期年产30万台欧Ⅳ排放标准的发动机项目、一期年产10万台自动变速器项目即将投产。伊旗装备制造业基地已引进项目29个，一些煤机配件生产项目已建成投产。这些装备制造业项目的开工建设，将在很大程度上推进鄂尔多斯市工业格局由资源型为主向资源型和非资源型产业协调发展的转变。

　　在积极推进工业经济多元化发展的同时，鄂尔多斯市加快了发展第三产业特别是现代服务业的步伐。以打造“服务内蒙古、联动晋陕宁、对接京津唐、在全国具有重要影响的区域物流中心”为目标，全市规划了22个重点物流项目，总投资181.9亿元。目前已开工建设的重点物流园区已有14个，累计完成投资49.2亿元。其中在建的铜川汽车物流园区已完成近10万平方米的基础建设,已进驻4S专业店近60家,成为内蒙古规模最大的汽车交易中心之一。在鄂尔多斯2009年投资亿元以上项目中，第三产业项目共有111个，到9月末已完成投资541.4亿元，超过第二产业投资近百亿元。随着这些物流项目的实施，鄂尔多斯现代服务业将会有新的更大发展，经济结构将进一步优化。

　　第三，着眼于更高水平的集约发展，跳出“三农”推进城乡统筹

　　没有农村牧区的发展就没有全市的全面协调发展，没有农牧民的小康就没有高标准的整体小康，这是鄂尔多斯市上下形成的共识。针对农牧区生产条件差、农牧民人口过于分散的实际，坚持解决农牧业问题从发展非农牧产业上找出路，解决农村牧区问题从推进城镇化上找出路，通过人口向城镇集中、工业向园区集中、产业向基地集中，大力推进城乡统筹，加快集约发展。

　　近年来，鄂尔多斯市对城乡统筹、集约发展一直比较重视。在全区率先实行禁牧休牧轮牧，全市耕地面积的近50%实现了退耕还林，草原面积的60%多实现了退牧还草。推进农牧业向沿黄河地区集中，建成了60万亩现代农业示范基地、2万亩设施农业基地。转移了大量的农村牧区人口，2008年城市化率达到65%。把工业向园区集中，对园区实行封闭化管理。这种集约发展方式既提高了生产力的发展水平，也改善了鄂尔多斯的生态环境。全市植被覆盖率由2000年的30%提高到2008年的75%。虽然是产煤大市、重化工大市，但很少看到煤尘飞扬、烟气滚滚的现象。2008年全市空气质量优良天数达到347天。今年以来，鄂尔多斯市继续推动城乡统筹、集约发展，城市化水平进一步提高。

　　初步形成城乡一体化发展的新格局。为了推进高水平的集约发展，鄂尔多斯市充分发挥沿黄河地区水源丰富、空间开阔、交通便捷等综合优势，积极调整生产力布局，着力打造工业化、城市化和农牧业产业化互动的沿黄河经济带。目前，在这沿黄河近千公里的“经济带”上，14个重点工业园区正在建设，7—8个特色产业重镇的规划正在形成，一大批基础设施项目和工业项目正在实施。统筹发展、集约发展已由产业、园区、基地上升到了更广领域的城乡、更大范围的区域、更高层次的资源要素整合。不久的将来，这将成为鄂尔多斯经济发展的重要增长极。

　　第四，着眼于社会更加和谐，下大力气解决民生和稳定问题

　　在应对金融危机、推动结构转型升级、促进经济又好又快发展的同时，鄂尔多斯市高度重视社会建设，注意把保民生、保稳定工作落到实处，促进了社会和谐。

　　一是从解决群众最现实、最直接的利益问题入手，实施了“八项民生工程”和十件为民实事。其中包括提高城乡居民低保标准，建设保障性住房，加强教育、卫生基础设施建设，实施就业保障等内容。新建了19所中小学、21所幼儿园，部分旗区实行了高中阶段免费教育。新安置了近2.2万人就业。新建了140多万平方米的经济适用住房和廉租房。城市居民最低生活标准提高到310元，农村牧区平均保障标准每人每年达到1733元。资助了近1.4万名大中专学生。通过真心实意地为群众办好事、办实事，使城乡生活困难群众及特殊困难群体基本生活得到了切实的保障。

　　二是以全民创业带动就业，努力提高城乡居民收入。已完成就业培训5万多人，安置大学生10364人。许多人通过就业培训提高了创业能力。全年新增民营企业2500多家，新发展个体工商户10000多户，城市登记失业率控制在3.4%以内。鄂尔多斯支持、保护群众的财产性收入。征地拆迁补偿向群众倾斜，许多人通过房屋出租、借贷分红增加了收入。全市仅各类担保、典当、投资、委托寄卖的民间融资借贷组织超过500家，注册资本金近200亿元。预计今年全市城镇居民人均可支配收入和农牧民人均纯收入可达22500多元和8000元，分别比上年增长16%和13.4%。全市城乡居民每百户分别拥有汽车33辆和11辆，人均住房面积分别达到38平方米和29.4平方米，均达到或超过全国发达地区的水平。

　　三是注重满足人民群众的精神文化需求。投资新建扩建了20个特色博物馆、12个社区多功能文化中心、20个高标准农村牧区文化站和200个农牧民书屋，在20个街道社区和10个苏木乡镇建设了全民健身示范点。第十一届亚洲艺术节的成功举办，既为广大市民提供了一次难得的“文化大餐”，同时还通过亚洲雕塑艺术主题公园建设，留下了对外文化交流的永久见证。特别是投资30多亿元的博物馆、图书馆、文化艺术中心、民族剧院等七大文化设施，更显示出了鄂尔多斯高起点、高品位满足群众精神文化需求的决心和力度。

　　四是高度重视民族团结进步工作。今年新设立3000多万元的少数民族经济发展基金，集中解决城区少数民族无房户和农村牧区少数民族群众危房户问题。对全市少数民族学生高中阶段教育率先实行了“两免一补”，对农村牧区少数民族高考落榜生全部实行免费职业技能培训，全年共安排民族教育各类资金2.35亿元。同时还建立了进城少数民族农牧民创业园、少数民族传统工艺品开发园，解决了1万多户少数民族群众脱贫问题。

    五是把维护稳定工作做到了群众的家门口。在深入学习实践科学发展观活动中，近千名党员干部走出机关，包村、包户来到群众中，面对面听取群众意见，实打实排解实际困难，把问题解决在老百姓家门口。一些群众反映强烈的突出问题，一些久拖未决的信访案件均得到了较好解决，有效地化解了社会矛盾，促进了社会更加和谐稳定。

    三、经验体会

　　鄂尔多斯市在应对金融危机、创新发展模式的历练中，不仅创造并向人们展示了丰厚的物质财富，同时也进一步丰富了开拓成功发展之路的内涵，形成了一些新的经验和体会。主要是：

　　第一，注重解放思想、改革创新

　　面对国际金融危机，以世界眼光、战略思维把握全局，敢于和善于向发达地区找差距、定目标，是鄂尔多斯市领导班子最为可贵的精神力量。他们认为“差距往往是在逆境中拉大的”，在危机面前，谁主动作为，谁就受益匪浅。提出必须以壮士断腕的决心和凤凰涅磐的勇气，开辟新天地，开拓新境界；必须以机不可失、时不再来的紧迫感，一马当先，率先作为；必须以更宽广的视野，更高层次、更大力度地解放思想，开拓创新。正是基于这样的认识，他们坚持以科学发展观为指导，在解放思想中统一思想，正确认识“危”与“机”的辩证关系，坚定了信心和决心，形成了战胜危机的强大精神力量。在具体实践中，市委、市政府从实际出发，敢于作为、善于作为，以改革创新精神推出了一系列保增长、惠民生、调结构、促和谐的新方法、新举措，高起点、大手笔实施了一系列大工程、大项目，真正做到了化“危”为“机”，在应对金融危机中创造了新的发展业绩。

　　第二，注重既解近忧又谋长远

　　鄂尔多斯市在应对金融危机中，把保增长与调结构、促升级紧密结合起来，既大力支持市场前景好、竞争力强的企业和产业发展壮大，又坚决关闭“五小”企业、淘汰落后产能；既依托资源推动资源型产业向深加工、高端化转型，又不依赖资源推动产业格局向资源型和非资源型产业共同发展转型；既抓住国家政策机遇继续扩大投资规模，又积极发展第三产业，推动增长方式向投资和消费协同拉动转型。同时，把科技创新、提高地区经济发展竞争力摆上重要位置，积极引进人才、技术。这些既解近忧又谋长远的重要举措，不仅让鄂尔多斯成功地摆脱了金融危机不利影响，而且进一步增强了经济发展后劲，为更长周期、更高水平的发展奠定了基础。

　　第三，注重发挥市场机制作用

　　鄂尔多斯市在保增长中，不是保所有的企业，而是充分利用金融危机的“倒逼机制”，让一部分产业层次低、高耗能、高污染的企业淘汰掉。在调结构和促生机中，政府只起规划、引导作用，上项目、增投资都是以企业为主体来进行。包括城市改造、新区开发、生态保护、文化建设项目，凡是企业能做的、中介组织能做的，政府绝不搞包办代替，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。大力发展非公有制经济，非公有制经济创造了全市70%以上的GDP、80%以上的财政收入和90%以上的新增就业岗位。不断健全市场机制成为鄂尔多斯经济活力的重要源泉。

　　第四，注重惠民优先

　　随着经济的快速发展和财政实力的不断增强，鄂尔多斯市更加坚定惠民优先和以人为本的发展理念，重视解决和改善民生问题。为了让农牧民更多地享受到发展的实惠，无论是征地拆迁还是土地、草牧场流转，所支付的补偿标准相对于周边地区都是最高的。建设的精品移民工程成为当地人居环境最佳的居住小区，实行了最高的养老补贴标准，建设了最好的教育、医疗以及文化设施，这都有力地提高了人民群众的生活质量，同时也进一步创造了和谐发展的良好环境。

　　第五，注重发挥党的政治优势

　　在应对金融危机保增长、保民生、保稳定的重大考验和挑战面前，鄂尔多斯市以党的坚强有力领导来凝聚人心、集聚力量，紧紧围绕党的工作大局，切实加强党的建设，把党的政治优势和组织优势转化成应对危机、科学发展的强大力量。主要是：大力加强领导班子和领导干部队伍建设，对旗区委书记实行向市委全委会述职制度，每月向市委书记工作签报制度，对旗区进行科学发展巡回检查，施压力增动力，创造了旗区经济竞相发展的喜人局面。大力加强党员干部作风建设，在学习实践科学发展观活动中，千名干部下基层，保增长，惠民生，有效推动了工作落实。大力加强党风廉政建设，制定了重大事项决策、重要干部任免、重大项目安排、大额度资金使用“三重一大”决策规范规定，不走邪线，不闯红线，不触底线，为地区科学发展、安全发展提供了制度保障。

　　四、前景展望

　　因改革开放以来巨大的发展变化，鄂尔多斯市成为了全国改革开放30年开拓成功发展之路的十八个典型地区之一。在应对国际金融危机中再创新的发展业绩，成为中国西部地区科学发展的耀眼新星。但是，站在历史新起点上，鄂尔多斯市并没有就此满足，而是站在全国乃至世界现代化的角度来思考鄂尔多斯、谋划鄂尔多斯，发展鄂尔多斯。

　　鄂尔多斯市确定，今后几年，要大力发展清洁能源和低碳经济，打造国家新型能源战略基地，走新型工业化的路子；要进一步提高城市现代化水平，以核心区建设为重点，实现“三年大建设，三年大变样”；要进一步提高生态建设水平，将鄂尔多斯市生态建设纳入国家北疆生态屏障建设的大环境中进行构筑，建设国家重要的生态屏障；要进一步提高农牧业科技含量，探索现代农牧业规模经营、集约化经营的新路子；要进一步提高人民群众的生活水平和质量，努力建设平安鄂尔多斯、文明鄂尔多斯、和谐鄂尔多斯，精心打造经济强、城市美、环境优、百姓富、风气正的鄂尔多斯，力争到“十二五”时期末，走进全国地级市前列。