领导干部财产申报和公示制度研究

实行领导干部财产申报制度是公认的防止利益冲突的核心制度，也是从源头上预防和治理腐败的重要措施，我国在长期的反腐倡廉实践中，对领导干部财产申报和公开进行了有益探索。但随着“表哥”、“房叔”等事件的不断曝光，再次凸显了这一制度存在的短板。如何推进领导干部财产申报和公示制度的落实，切实加强对领导干部财产状况的有效监督，从而保障领导干部正确行使权力是当前和今后一个时期值得研究的重要课题。

一、领导干部财产申报制度的现实背景及制度困境

（一）国际背景。目前全世界有近百个国家建立了官员财产申报制度，推动了公共权力的规范化运行和国家廉洁政治建设。《联合国反腐败公约》第八条第五款规定：“各缔约国均应当根据本国法律的基本原则，酌情努力制定措施和建立制度，要求公职人员特别就可能与其公职人员的职能发生利益冲突的职务外活动、任职、投资以及贵重馈赠或者重大利益向有关机关申报”。中国作为公约的缔约国，必须履行国际承诺。

（二）国内背景。进入新世纪新阶段，世界经济格局发生新的重大变化，改革开放以来，我国经济发展取得了举世公认的成就，但在分享改革发展成果、调整利益分配关系方面，仍然面临许多问题和挑战。特别是社会经济成分多元化，社会阶层急剧分化，收入分配、教育、医疗服务不公平，城乡区域发展不平衡等问题突出，受多元化价值观的影响，少数领导干部把金钱、权力、地位作为一种追求、视为一种信仰，利用公共权力或影响获得非法财产，腐化堕落，受贿数额巨大，使得广大群众，特别是中低收入群体感到越来越大的收入差距，造成心理失衡，社会发展的协调性遭到破坏，严重影响了党和政府在群众中的威信。领导干部坚持按规定如实、客观地申报财产收入，并在一定范围内公布，有利于制衡官员贪污腐败行为，有利于缓解民众的反腐焦虑情绪，更容易获得群众的理解和支持。网上调查显示，90.1％的人认为有必要实行领导干部财产公示制度。有媒体曾就“公众最希望政府公开的信息是什么”做了一项调查，结果77.5％的人选择了“官员财产情况”。这些充分显示了公众对尽快完善包括官员财产申报立法在内的制度建设的渴望，积极预防整治官员腐败、完善制度生态环境正成为社会公众的共识。

（三）制度困境。一是领导干部的认识问题。当前任何一项改革，领导层积极性不高时，改革就很难推进。从某种意义上说，财产申报制度相当于一次革命——对领导干部家庭财产的一次革命，对领导干部个人收入的一次革命，对预防领导干部腐败行为的一次革命。一些领导干部认为要公开个人财产，涉及个人隐私，对社会和家庭可能会造成不能预知的影响，在心理上或多或少存在抵触情绪，这成为了推行这一制度的主要阻力之一。二是监督体制缺位的问题。从党内监督来看，目前领导干部财产申报由组织部门受理财产申报书，纪检监察机关只对执行情况进行监督检查，必然会降低财产申报制度应有的功效。同时由于组织部门和纪检监察机关本身工作任务繁重、力量不足，实际很难开展对领导干部家庭财产实际情况的核查，难以实施有效监督。从党外监督来看，目前公众监督没有发挥应有的作用，这和申报结果的公示程度有极其密切的关系。申报者在缺乏有效监督的情况下，很容易虚报、漏报、瞒报和弄虚作假，客观上造成财产申报制度的有名无实。三是技术层面的问题。西方国家财产申报的主体主要是由竞选产生的公职人员，包括议员和行政、司法机关的政务官。财产申报延伸的家庭成员主要是配偶和未成年子女。但我国公务员体系庞大，政务官和事务官分野不明，而且由于传统文化的因素，如果不把申报人的父母、岳父母、成年子女等纳入申报范围，就很难搞清楚申报人的真实财产，这样容易造成牵涉的范围广、人数多。四是配套措施不全的问题。财产申报制度能否起到遏制腐败的效果，不仅取决于该制度本身是否完善，还取决于其他与之相关的措施是否到位和完善。比如，金融实名制规定储户必须使用真实的姓名，否则应承担不利的法律后果，从而确保了申报资料的真实可靠。而中国现有的储蓄实名制还很不完善，不能从根本上解决这个问题，给违规违法者提供了很大的规避空间。还有其他制度不完善、不配套，成为财产申报制度实施的一大障碍。

二、建立领导干部财产申报制度的实践探索

尽管我国推进领导干部财产申报和公开制度面临一系列的困境，但我们绝不能坐等观望，必须及时回应民意，应对挑战，申报和公开财产应该成为领导干部履行廉政义务的必然要求。近年来，中央和地方在推进领导干部财产申报和公开制度方面都作了有益的探索。

（一）我国财产申报制度的逐步完善。众所周知，我们党对领导干部财产申报工作十分重视，从1995年开始，先后出台了涉及县处级副职以上党政干部报告的多项规定，逐渐形成了领导干部财产申报的相关制度。1995年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》。该规定明确要求各级党政机关、事业单位和国有大中型企业的县（处）级以上领导干部必须按年申报收入。申报项目包括：工资、各类奖金、津贴、补贴及福利费等；从事咨询、讲学、写作、审稿、书画作品等劳务所得；企事业单位负责人承包、承租经营所得等。这是第一份要求党政领导干部申报收入的政策性文件，标志着党政领导干部财产申报制度的正式启动。1997年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅又制定出台了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，将报告内容指向与收入财产和廉洁情况相关的领导干部个人重大事项方面。如除了收入外，还增加了房产信息，并将其“配偶、共同生活的子女营建、买卖、出租和参加集资建房”等房产信息纳入需要报告的重大事项，首次涉及了除收入外的房产为重大报告事项。另外，规定明确“组织认为应予公开或本人要求予以公开的，可采取适当方式在一定范围内公开”，有效解决了领导干部财产是否可以公开的问题。为进一步完善领导干部财产申报制度，2000年12月召开的十五届中央纪委五次全会决定“试行省部级现职领导干部家庭财产申报制度”。2001年6月，中央纪委、中央组织部发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》。该规定扩大了申报主体的范围，将申报人员范围由领导干部本人扩大到配偶和需要抚养的子女。2006年9月，中共中央办公厅印发了《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，作为党内法规颁布实施。该规定重申了“按照干部管理权限”报告和“可采取适当方式在一定范围内公开”。同时规定把党员领导干部纳入其中，在一定程度上真正把副处级以上党政领导干部都纳入了财产报告制度之中。2009年9月，党的十七届四中全会明确提出：“完善党员领导干部报告个人有关事项制度，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容”。2010年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，1995年和2006年发布的规定同时废止。新规定比照《国家公务员法》职务序列，除了国家级和科级以外的全部公务员均成为申报主体，申报内容包括领导干部本人以及配偶、共同生活的子女的房产情况和投资收益情况，较以往规定有了很大改进。因此，我们党在领导干部财产申报制度的推进中，发挥了有效的推动和领导作用，取得了明显成效。在中央层面不断出台并完善领导干部财产申报制度的基础上，一些地方也开始进行了制度创新和探索，并取得了一定突破，近年来，浙江慈溪、四川高县、湖南浏阳、广东珠海等地开始实践领导干部财产申报和公开制度，引起了社会的广泛关注。

（二）当前领导干部财产申报制度存在的问题。从各地的财产申报和公开的实践看，在申报主体、内容范围、公开路径等方面进行了有益的探索。但由于整体配套措施的不健全和干部群众认识水平的差异，这项工作远没达到预期效果。在申报、公开、监督、问责四个环节和对象、家庭、财产三个范围的确定上仍然存在一些缺陷，还需要不断完善。

三、完善领导干部财产申报制度的路径选择

根据中央对领导干部财产申报工作的总体要求和地方实践探索积累的经验，笔者认为，我国在完善领导干部财产申报制度方面应采取“全面申报、分步公开、重点审核、完善配套”的措施，其中“全面申报”是基础，“分步公开”是关键，“重点审核”是根本，“完善配套”是保障。

（一）全面申报

领导干部财产实行全面申报，应做到“三个明确”，即明确设定主体范围、明确设定财产范围、明确设定申报种类。

1、明确设定主体范围。申报的主体范围应包括“各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关中县处级副职以上的干部；人民团体、事业单位中相当于县处级副职以上的干部；大型、特大型国有独资企业、国有控股企业的中层以上领导人员和中型国有独资企业、国有控股企业的领导班子成员”。除此外，财产申报主体还应当扩展到县（市、区）新任乡科级副职及以上领导干部，主要是因为这部分干部虽然职级不高，但所掌控的权力较大、资源较多，且身处基层，直面群众，如发生贪腐问题，产生的消极影响更大，引发的矛盾更加突出。将这部分领导干部纳入财产申报主体范围，显得十分重要和必要。

2、明确设定财产范围。申报的财产范围应包括个人财产与家庭财产、动产、不动产与债权债务、财产来源与财产变化。

3、明确设定申报种类。我国目前的领导干部财产申报制度规定的申报种类单一，以日常申报为主，一般规定一年申报1次，一些地方探索了任前申报，在提拔时对领导干部的财产进行申报和公示，总的来说种类不多，影响了财产申报制度的科学性。因此，应建立和完善任前申报、日常申报、离任申报三种类型。任前申报，就是对新任领导干部财产申报进行公示，只有设立任前申报，借此了解、掌握新任领导干部任职前的财产状况，才能使其任职后的财产增减量易于计算、认定，使其任职期间可能出现的经济问题易于发现、查实；使其任职前拥有的合法财产可以得到应有的保护，有助于提高选人用人的准确度，减少“带病提拔”、“带病重用”等现象。日常申报，就是对领导干部每年进行一次个人财产申报，主要申报财产的变化情况，重点说明财产增加的原因，保证财产申报的连续性和完整性，提高申报工作的功能和效用。离任申报，就是要对离任的领导干部进行个人财产申报。

（二）分步公开

财产申报制度能否有效，关键是申报后要不要向社会公开?在什么范围内公开？对于领导干部报告的有关事项，中央要求“可采取适当方式在一定范围内公开”。在地方实践中，大多把财产的申报与公开结合起来，有的对申报情况进行内部公示，有的对申报情况进行全面公示。但在相关配套制度不够完善的情况下，对所有申报主体的财产进行全面公开，还达不到预期效果。因此，我国现阶段对领导干部的财产公开宜在申报主体中分步实施：第一步，对“新提拔干部”实行财产公开。“新提拔干部”相对年轻、容易接受新生事物，由于要担当更重要的岗位，需要接受群众对他们廉政情况的监督，因此“新提拔干部”率先公开财产最为合理。第二步，对在职领导干部实行财产公开，自觉接受群众监督。第三步，对科级以上领导干部财产进行公开。随着党务公开、政务公开工作的深化，信息自由和透明度的不断增加，相关配套制度的不断健全，可对科级以上领导干部财产进行公开，从而实现事实上的财产全面公开。

（三）重点审核

领导干部财产申报制度的完善，除了推进公开强化社会监督以外，审核是重点环节。主管机关对申报情况的审核是最直接的监督，可以发现申报者是否诚实、是否存在利益冲突的可能性，从而采取适当的防范措施。当前，最重要的是要分开设立受理机构与审查机构。

1、受理机构，以组织人事部门为主。组织人事部门的职能，决定着它在受理领导干部财产申报方面具有独特优势。主要负有以下职责：一是受理申报人在任前申报、日常申报、离任申报中提供的各种材料；二是对申报材料进行形式审查，主要审查申报是否及时、申报材料是否齐全、申报书的填写是否合乎要求；三是督促申报人按期提交申报材料，审批申报人关于延期申报的申请；四是受理、答复申报人在申报财产过程中请示的事项；五是建立、管理和转交财产申报档案；六是受理个人和组织提出的查阅、使用财产申报档案的申请。

2、审查机构，以纪检监察机关为主。主要职能是负责对领导干部申报的财产情况进行“常规审查”、“重点审查”、和“特殊审查”，有权处理审查中发现的问题。在审查过程中，如果发现申报人的财产申报不实、财产来源不明、正常财产（下转第30页）（上接第27页）收入与消费水平严重不符、拒不配合审查等情况，审查机构有权责令申报人限期解释、及时改正、作出检查，或给予严肃教育、通报批评等处理；如果查实申报人的财产申报严重违规、财产来源违法违纪，应根据情节轻重和有关程序给予相应的纪律处分，同时向组织部门提出组织处理建议，由组织部门按照有关权限和规定，对申报人给予取消其拟任人选资格、调整工作岗位、降职免职等处理。

（四）完善配套

实践表明，没有完善的配套制度，实施领导干部财产申报收效甚微，甚至可能会流于形式。如领导干部申报的投资、房产等情况，在缺乏健全的金融和财务制度的情况下，主管机关的审核难度很大，群众的社会监督作用更是受到限制。因此必须抓紧完善配套制度，使领导干部财产来源更加透明，进一步打击黑色收入和灰色收入，保障财产申报制度的有效实施。

1、健全金融和房产实名制度。存款、股票和房产是当前领导干部财产的主要组成部分，金融和房产实名制度能增加财产的透明度，既能有效遏制腐败又能保护个人财产的真实性。

2、完善反洗钱制度。我国在2006年通过了反洗钱法，但由于洗钱活动越发隐蔽，每年资本外逃规模仍达200亿美元左右。特别是一些腐败分子往往在项目成交后，要求对方将钱存至国外账户，待辞官或退休后受聘国外公司，或子女到国外上学后把钱兑现，这些严重损害了党和政府的国际形象。

3、建立领导干部信用管理制度。财产申报制度以个人自愿与组织强制为推动基础。组织强制是监督的需要，个人自愿则是自觉接受监督的表现，诚信是其基础。首先，要加强领导干部诚信建设，推动领导干部树立“内诚于心、外信于民”的良好形象，有助于财产申报制度的完善和深化。其次要建立信用信息征集机制，把领导干部信用信息征集点汇聚到统一的工作平台。再次要构建信用评价指标体系，从领导干部履行工作职责及工作作风、廉洁从政、遵守法律法规、履行商务合约和遵守社会公德等入手，对领导干部作出客观公正的信用评价。第四要完善领导干部廉政档案管理制度，以联合征信平台为依托，构建全方位、立体式、动态化的信用监管机制，强化对失信行为、失信人员的监管。积极实施领导干部信用公开承诺制度，鼓励和引导领导干部自觉反省诚信道德。

4、建立责任追究制度。责任追究制度主要指新任领导干部在申报财产过程中，对存在无正当理由不按时申报、不如实申报、隐瞒不报、不按组织意见办理等情形的，应根据情节轻重，给予批评教育、限期整改、责令做出检查、诫勉谈话、通报批评或者调整岗位、免职等处理。构成违纪的，依照有关规定给予纪律处分。（云南省纪委李子昌）