李晓龙：推行领导干部财产申报公示制度的探讨

   [摘 要] 随着我国社会经济的高速发展，反腐倡廉建设越来越受到社会的关注。如何更为科学有效地防治腐败，建设廉洁高效的政府，不仅是当前广大人民群众的热切期盼，更是时代发展和社会进步的客观要求。官员财产申报公示制度在世界范围内推行以来，显现出极为有效制约和预防腐败的优势。本文通过分析当前我国推行领导干部财产申报公示制度面临的困境，结合部分国家的实践经验，对如何推行领导干部财产申报公示制度提出了一些建议。

[关键词] 领导干部；反腐机制；财产申报公示；制度建设

一、概述

（一）领导干部财产申报制度的基本概念

领导干部财产申报公示是指掌握公共权力者（在我国，一般定义为党和国家机关、国有企业事业单位、人民团体以及法律规定的其他从事公务的人员）向有关部门如实申报和公开其个人及一定范围内家庭成员的财产状况，接受有关部门和社会监督的一项系统性制度建设。该制度最早起源于240多年前瑞典的家庭财产收入申报制度（俗称“阳光法案”），后被世界许多国家借鉴，并逐渐发展成为一项极具约束力的反腐机制。

（二）领导干部财产申报公示制度在我国的发展历程

在我国，领导干部财产申报制度早在1987年就已经被提出；1994年，第八届全国人大常委会将《财产申报法》正式列入了立法规划；1995年4月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县（处）以上领导干部收入申报的规定》；2006年8月29日，中共中央召开政治局会议，研究党员领导干部个人有关事项的规定；2010年7月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。

伴随着中央关于财产申报的各项举措出台，部分地方也在一步步探索和试点。自2008年新疆阿勒泰地区出台《关于县（处）级领导干部财产申报的规定（试行）》以来，四川高县、湖南浏阳、江西黎川、浙江慈溪、宁夏银川、广东两区一县等地相继推行了财产申报公示的试点。2013年10月19日，澳门终审法院在网站上公布各级官员已申报的财产，一时间更是引起了社会上的广泛关注。

到目前为止，我国领导干部财产申报公示制度的探索已走过了27年，但依然处于试水状态，一个统一、完备、系统性的制度建设尚未形成。

二、“三性”分析

2013年3月，人民网与人民日报政治文化部第12次联合推出的针对17项热点话题的大型网络调查中，“反腐倡廉”成为三大热点话题之一。调查显示，“推进官员财产公示”是广大网民认为预防腐败最有效的措施之一，有97%的网民支持开展官员财产申报及公示的试点，其中有76%的网民认为当前官员财产申报及公示制度的推行做得还不够。作为世界上公认的“阳光法案”，领导干部财产申报公示制度在我国将势在必行。

（一）推行领导干部财产申报公示制度的必要性

领导干部财产申报公示制度是建设廉洁政治、实现政治文明的必然要求。监督和控制公共权力者的个人利益与公共利益之间的冲突是反腐倡廉的本质要求，一旦缺乏监督和控制，就必然滋生腐败的土壤；同时，“阳光”作为做好的防腐剂，是政治文明发展的必然要求。因此，推行领导干部财产申报公示制度是实现干部清正、政府清廉、政治清明的必然之趋。根据相关公开信息显示，2000年以来查处的近100位省部级高官腐败案件中，有52位牵涉房产腐败，[1]这一现象的出现并非偶然。当前，我国正处于社会经济高速发展的转型期和机遇期，同时也是腐败现象的频发期和高发期。由于我国相关制度建设尚未健全和完善，涉房腐败等一系列问题难以得到有效监管。制度缺陷的背后，往往滋生出一系列错综复杂的腐败链条，只有将链条的每一个环节放在“阳光”下进行监管，腐败的链条才能得到彻底瓦解。

（二）推行领导干部财产申报公示制度的重要性

领导干部财产申报公示制度是完善我国反腐倡廉机制的有力举措。惩治和预防腐败体系建设是从源头上防治腐败的根本举措，财产申报公示制度作为一项机制反腐的突破口，[2]不但可以促进建立健全惩治和预防腐败体系，同时还可以增强人民群众和舆论的反腐监督作用，推动我国在反腐倡廉的道路上迈出新的步伐。领导干部财产申报公示制度同时也是实现社会公平正义、提高政府公信力的有力举措。公平正义，就是要社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现。领导干部财产申报公示制度实现了监督和控制公共权力者的个人利益和公共利益之间的冲突，同时，也保障了广大人民群众的知情权和监督权得以实现，在一定程度上增强了政府的公信力，因此，推行领导干部财产申报公示制度对于推进反腐倡廉建设，进而实现社会经济的平稳快速发展具有重要的意义。

（三）推行领导干部财产申报公示制度的可行性

领导干部财产申报公示制度是一项经过实践检验的防治腐败的有效机制。国外公职人员财产申报公示制度大多形成于20世纪70-80年代，[3]尽管各国相关法律法规仍在不断完善中，但财产申报公示制度自实行以来，已经表现出了良好的防治腐败和规范权力运行的效果。与世界各国工业化进程中社会发展的规律性现象相似，处于工业化和城市化进程中的中国社会，迎来了腐败的高发期和反腐的严峻期。近年来，一些地方政府不断开展财产申报公示制度的试点工作，虽然面临着诸多问题和挑战，但全面推行该制度的呼声越来越高涨。党的十八大报告中明确提出，要建立健全权力运行和制约体系，坚持用制度管权管事管人，保障人民群众的知情权、表达权和监督权，是权力正确运行的重要保障。这正是给予我国建立和完善相关制度的一个重要信号。

     三、面临的困境

作为一项有益的制度探索，我们不能简单地照搬别国的经验，在分析借鉴别国经验的基础上，要充分考虑到自身存在的问题。领导干部财产申报公示制度在我国的试点工作，虽然取得了一些成效，但更多的是暴露出了一系列亟需解决的问题。

（一）缺乏制度基础——未建立完备的社会经济活动监管体系

领导干部财产申报公示制度的关键在于监督申报者财产的实际情况，这就需要确保申报者如实申报以及登记财产变化等情况，以便准确掌握干部的个人资产状况，而只有建立在较为完备的社会经济活动监管体系基础上，才可以对申报者的财产状况进行有效监管。当前，我国对社会经济活动的监管仍然处于比较低的水平，严格意义上的金融实名制尚未实现，全民信用体系也未真正建立，目前在有限的技术条件下难以准确核查个人金融资产及其变化情况，这些成为制约干部财产申报公示制度实施效果的一个基础性障碍。

（二）缺乏法律保障——尚未形成专门的反腐败法律法规

我国目前尚未形成专门的反腐败法律法规，尽管部分地方政府不断积极试点，但从实际效果来看，财产申报公示往往难以真正深入和持久地开展，在缺乏法律保障的前提下运行，显现出了制度的“疲软”。在当前实行官员财产申报制度的国家中，虽然其制度建设方面不尽相同，但各国都在法律层面为制度的推行提供了依据和保障，提高了制度的贯彻力和执行力。例如，美国政府颁布的《政府道德法案》、法国政府颁布的《政治生活财务透明法》以及日本政府颁布的《政治伦理条例》等。在反腐败的专门法律法规中对财产申报公示进行规定，如果不按规定申报将承担相应的法律后果，这在很大程度上保障了制度执行的力度和效果。

（三）监管成本较高——申报主体庞大致使监督管理成本较高

据国家统计局有关负责人介绍，截止2012年底，全国公务员总数达708.9万人（不含事业单位、国有企业以及法律规定的其他从事公务的人员），这一庞大的主体给财产申报公示制度的推行带来了一定的压力。虽然目前我国部分试点地区没有面向全体公务员（有些地区以县处级领导干部为主，有些地区则以新任职的副科级以上领导干部为主），但随着制度的完善和推行的深入，财产申报公示制度的适用面将会越来越广。我们目前没有专门的财产申报公示监管机构和人员，面对庞大的申报主体，人力、物力以及财力将成为摆在我们面前的一道难题。

（四）主体心理抵触——多数干部对财产申报公示制度不支持

在群体庞大的公务员队伍中，拥有和获取非法财产者应属少数，但是大部分领导干部受私人财产权、隐私权等观念影响，一时难以接受财产申报公示制度。也有一部分干部拥有大量合法财产，基于申报公开财产，可能会对其个人及家庭带来不可预知的影响，这部分群体大多也不愿意“露富”。全国人大代表王全杰曾作过一项调查，接受调查的领导干部中有97%对“官员财产申报”持反对意见。[4]多数领导干部对财产申报公示制度的不支持，在心理上产生的一种抵触情绪，对财产申报公示制度的推行会带来一定的消极影响。

（五）范围难以界定——申报者个人财产与家庭财产难以厘清

领导干部财产申报公示制度是一项复杂的系统性工程，其复杂性之一就体现在申报公示不仅涉及干部个人，还涉及其家庭成员及一部分近亲属。为防止申报主体将其财产转移至家庭成员及其近亲属名下，世界各国大多将申报范围扩展到申报主体的家庭成员及其近亲属。我国目前的试点地区，一般只是针对于申报主体的个人财产状况进行申报，并未对其家庭成员以及近亲属的财产状况作出要求，但往往个人财产与家庭财产难以厘清，这样会造成申报主体的虚报、瞒报以及财产转移等问题，在一定程度上大大降低了对申报主体财产状况的有效监管。同时，将申报范围扩展到申报主体的家庭成员及其近亲属，势必面临着一些不小的阻力。

     四、建议

（一）实现“有本之木”——建立健全社会经济活动监管体系

建立健全社会经济活动监管体系本质上就是要建立健全社会信用体系，形成以道德为支撑、法律为保障的社会信用制度。在全民信用制度尚未健全的前提下，公职人员的财产转移、隐匿往往会成为监管的盲区，财产申报公示制度就很难发挥其应有的作用。目前，我国自2002年以来实施的“十二金”工程，[5]对整顿和规范社会市场经济秩序起到了极大的作用。通过采用现代化技术手段，建立信用行业标准化体系，实现信息互联互通，堵塞监管漏洞，切实规范了各项经济活动。在“十二金”工程的基础上，逐步健全全民信用体系，彻底压缩甚至消除财产转移及隐匿的空间，财产申报公示制度才能更有效地发挥作用。

（二）实现“有法可依”——制定财产申报与公示的法律制度

制定财产申报公示制度的相关法律法规是法制社会发展的必然要求。党的十八大报告中提出，要运用法治思维和法制方式反对腐败，作为重要反腐机制的财产申报公示制度同样也是如此。作为一项重要提案，领导干部财产申报公示制度已在“两会”期间讨论多次，为了保障该制度顺利地试点及推行，相关部门应尽快启动立法程序。在广泛听取各种意见和充分酝酿的基础上，制定相关法律条文，使领导干部财产申报公示制度在民主的基础上更具权威性。要明确财产申报公示制度立法的主要内容，除财产申报和公开的目的、原则、范围、形式和具体程序等核心内容外，还应明确相应法律责任以及监督管理等方面的内容；同时，还要完善与其相关的法律法规，使领导干部财产申报公示的法律法规更加系统和完备。

（三）实现“有效监管”——建立财产申报与公示的管理机构

建立专门的财产申报公示的受理和管理机构。制约制度执行效果的关键因素之一在于能否进行科学、有效的管理，面对如此庞大的系统性工程，管理机构的设置和职责十分重要。当前，各国财产申报公示制度的管理机构设置各不相同，其中最有特色的机构之一是西班牙的“利益冲突办公室”（CIO），[6]该机构成立于2006年，是其国家层面上负责管理和控制公职人员财产申报的专门机构。根据我国的行政机构设置，目前可以采取按地域成立由纪委、检察院、审计局、银行、宣传部等部门组成的联合审查委员会，该机构的主要职责是受理、收集申报信息，并对其进行归档管理；负责申报内容的公开；对申报内容进行定期核查和分批抽查；接受公众举报；制定相应的处置机制等。

（四）实行“有序推进”——按自上而下、分级分批、循序渐进式推进

作为一项有益的制度探索，推行领导干部财产申报公示制度应充分考虑到当前的实际情况，采取自上而下、分批推进的方式进行。首先，实行“两步同时走”和“分级分批走”相结合的方式。第一步就是要自上而下逐步推行。面对当前来自部分申报主体的阻力，建议可以先从省部级以上领导干部开始，逐步树立起该制度的实施典范，然后分级分批逐步向下推行。第二步就是要在新提拔领导干部中推行。将新提拔的领导干部列入申报主体，并按照主体管理权限进行申报，同时将新提拔领导干部的财产申报作为其考察和考核的主要依据之一。其次，在推行的过程中，要以群众路线教育实践活动为契机，加大对党员干部的教育工作，既要以全心全意为人民服务为宗旨，也要全心全意接受广大人民群众的监督。

    后记

控制利益冲突，向来不是由一项制度能够完成的，它同时还需要相关配套制度的补充和保障。目前，我国正处于腐败的高发期，如何科学有效地防治腐败，是一项复杂和长期的工程。但随着各项制度的不断探索和完善，我们相信在不久的将来，建设廉洁政治的目标终会实现。（作者：江西省瑞昌市纪委干部李晓龙）